La Defensa Nacional, la crisis del Instrumento Militar, evolucion normativa, funciones, elementos, intereses y estrategia. Que hacemos con los Militares o que hacemos con la defensa nacional?
Reestructurar
lo restructurado.-
(Por
Hernan Longoni)
Nuestro sistema juridico general observa el esquema
piramidal tradicional, establecido en el año 1934 por el teorico nacido en
Praga Hans Kelsen. En su obra “Teoria pura del derecho”[1],
que a la sazon fue materia prima de teorias totalitarias que le costaron el exilio
y un replanteo en 1958[2] de su
postulado, expone un orden de prelacion normativo que determina una jerarquia
que hace primar la valia de normas superiores sobre normas inferiores, o de
orden menor.-
Establece tambien, el padre de la escuela “jus
positivista”, principios liminares de politica legislativa e interpretacion de
la ley que fueron receptados por nuestro sistema positivo, reemplazando al
metodo exegetico por uno de mayor alcance basado en una hermeneutica que
contenga en su analisis el espiritu de la ley.- Sin ningun lugar a dudas,
excede el proposito de la presente un analisis sociologico, historico, logico y
juridico de un grupo de normas que regulan nuestra defensa y seguridad, pero no
esta de mas advertir que la carencia de un estudio como el mencionado, responde
a esta razon.-
La defensa nacional y su cuerpo normativo no es la
excepcion a ninguno de estos principios liminar y muy suscintamente
establecidos. Esta trazado, al menos en nuestros dias, a la luz de ellos.-
Es asi entonces que en la cima de nuestra piramide
esta nuestra Constitucion Nacional, que a traves de su articulado dispone
derechos, obligaciones y mecanismos para todos los poderes del estado
(ingredientes del sistema republicano) referidos a la organización vertebral
del estado. Ya en su preámbulo (parte no normativa, pero que determina su
espiritu) establece la obligación del estado de “proveer a la defensa comun”.-
No debemos pasar por alto en ningun momento la obligación de carácter
fundamental [3] de “armarse
en defensa de la patria” que pesa sobre todo ciudadano argentino, siendo
opcional por diez años para los naturalizados, sancionado en el art. 21.-
En relacion a la cuestion de la defensa,
nuestra ley fundamental divide funciones y responsabilidades que intentaremos
resumir: El art. 99 determina las que corresponden al titular del poder
ejecutivo, que con el cargo de Presidente de la Nacion argentina (Art. 87)
ejerce la primera magistratura. De este modo, el inc. 12 le da el cargo de
Comandante el Jefe de las FFAA. El inc 13 y con acuerdo del senado, le da la
facultad de proveer los empleos militares, el 14 la de disposición de las FFAA,
el 15 la facultad de declarar la guerra y ordenar represalias (tambien con
aprobación parlamentaria), asi como la declaracion –en caso de grave conmosion
que amenace la continuidad institucional-, del estado de sitio (elemento de suma
importancia atento que modifica en parte y provisioriamente la palmaria
division entre defensa y seguridad interior que plasma nuestra legislación)
esto ultimo con expreso acuerdo –posterior- del Senado.-
Por su parte, el Poder legistalitvo, tiene sus
atribuciones establecidas –en lo relativo a la defensa- en lo que impone el
art. 75, específicamente en los incisos 25 (autorizar la guera al Ejecutivo) y
26 (fijar las fuerzas amadas en tiempos de paz y guerra y dictar su
organización).-
Evolucion
normativa
La Ley Nº13.234, denominada “De organización
de la nación en tiempos de guerra, las que serán adoptadas en tiempos de paz”,
se baso en la concepción de la “nacion en armas” elaborado por el Mariscal Von
Der Goltz en 1883 [4] que en
ese entonces era la teoria mas moderna. Se trataba, pues, de definir la
“contribución integral de todas las fuerzas morales y materiales de la Nación”,
“de todos los recursos que el país dispone y de todos los esfuerzos de que su
población es capaz”, de la “movilización integral de la Nación” [5].
Era, en definitiva, la cualidad “trinitaria” que pregono Clawsewitz en “De la
guerra”.-
La doctrina imperante en el marco de la guerra fria
fue la llamada “Doctrina de la Seguridad Nacional”, de
la que estuvo imbuida la nueva Ley de defensa que vino a derogar a la 13234, la
16970. Se encuadra decididamente en esta doctrina, cuando ya en su articulo 1
asi lo determina [6] .-
Esta cosmovisión legal derivò en una serie de
cuestiones que en mucho exceden el presente. Tengamos
solamente en cuenta que el debate legislativo se dio en el marco del llamado
“Plan CONINTES” en lo interno, incluyendo en cuanto a lo externo la apreciación
de las ya llamadas “nuevas amenazas” representadas en la guerrilla Marxista de
fuerte proliferación regional por ese entonces.
Dos hechos fundamentales trajeron vientos de cambio
a la legislación regulatoria de la defensa, el golpe de 1975, justificado en la
intepretacion a la luz de la “Seguridad Nacional” de los llamados “Decretos
antisubversivos”[7] y la
derrota de Malvinas en 1982. La primera desprofesionalizo mediante el cambio de
doctrina especifica para la defensa, y la segunda produjo un desplome sin
desbande del poder politico ejercido por la cupula militar. [8]
El beneficio fue la vuelta, en 1983, al
sistema democratico, que antes o después se produjo no solo en el pais si no en
toda la america latina. La consecuencia legislativa de este cambio de aire
(tumultuoso y no excento de asonadas y planteos castrenses e insurgentes[9])
fue la sancion en 1988 de la ley 23554 de Defensa Nacional, seguida en 1992 de
la Ley 24059 de seguridad interior.-
Mas alla de la reglamentación o no de la LDN, lo que
podemos afirmar prima facie es que como consecuencia de las circunstancias que
venimos advirtiendo, se establece una clara diferenciación de estos dos ambitos
(Defensa y Seguridad Interior) a los efectos de evitar –salvo casos especificos
establecidos en ambos cuerpos sustantivos- la ingerencia en cuestiones
interiores de las FFAA y garantizar el “control civil de la defensa” (en
realidad para el control de las FFAA). Desde este ultimo enfoque, no caben
dudas que el trabajoso camino elegido ha sido exitoso, no pudiendose afirmar
tan categoricamente lo mismo en cuanto a la defensa.-
No fue hasta 2006, cuando mediante el
dictado del Dec. PEN 727/2006 la LDN se reglamentò. [10].
Conforme lo afirma todo su cuerpo, pero en especial el art. 2 podria decirse
que vuelve al concepto de nacion en armas, ya que entiende a la defensa como la
accion coordinada de todas las fuerzas de la nacion para la solucion de
conflictos que requieran el empleo de las FFAA. El art. 4 destaca en blanco y
negro la no intervención del IM en cuestiones de seguridad interior.
Limita el uso del IM a las llamadas AEME (Agresion
militar estatal externa), al tiempo que fortalece la figura del Cdte en Jefe
(Pte. De la Nacion) y del Ministerio de Defensa, asi como el fortalecimiento
del EMCO, que pasa a dirigir –siempre con la contratutela del MinDef- el
accionar conjunto, la estrategia militar operacional, dejando a las FFAA el
adistramiento, alistamiento y mantenimiento de los Sistemas de Armas de los
cuales el EMCO carece, siendo este ultimo responsabla del PEM (planeamiento
estrategico militar). La figura del Comando Operacional tiene particular
relevancia en la organización y funcionamiento, toda vez que es el suborgano
que canaliza las operaciones en tiempos de paz, pero que queda en cabeza y
relacion directa con el Presidente en tiempos de guerra. Es quien conduce las
operaciones.-
El Decreto 727/2006 reglamenta esta ley
estableciendo principios que brevitatis
causae enunciaremos, estos son: elimina el planeamiento por hipótesis de
conflicto, sustituyendolo por uno de capacidades, dejando a la DPDN (ya
abundaremos Infra sobre el particular) el ciclo de planeamiento que adecue a
este nuevo horizonte a aquellas capacidades; reafirma la orientacion defensiva,
basado en un sistema regional de confianza mutua e interoperatividad. Tengase presente
la “zona de paz” que merced a tratados regionales se ha conseguido, al menos en
forma temporal (sin desconocer los posibles conflictos latentes) es la america
del sur.
Resulta necesaria esta –creame- muy
breve introduccion, a la luz de lo que luego de treinta y cinco años de
democracia parece seguir siendo un tema sin resolver.
Un tema que genera confusion en legos y
entendidos en la funcion del Instrumento Militar (fuerzas armadas) que son una
parte del sistema de defensa nacional, puesto que como sostiene nuestra ley de
defensa, ya en su articulo 2, se trata èsta de la integracion y la accion coordinada de TODAS las fuerzas de la
Nacion, para aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas
Armadas, en forma disuasiva o efectiva…. Estamos aqui entonces en presencia
de un concepto que acuñara Von Der Goltz y del que ya hablamos, el de Nacion en
armas.-
“Las dos palabras “defensa” “nacional”,
pueden hacer pensar a algunos espiritus de que se trata de un problema cuyo
planteo y solucion interesan e incumben unicamente a las Fuerza Armadas de una
nacion. La realidad es bien distinta. En su solucion entran en juego todos sus
habitantes, todas sus energias, todas las riquezas, todas las industrias y
producciones diversas.. siendo las FFAA unicamente … el instrumento de lucha de
ese gran conjunto que constituye la “nacion en armas””.[11]
No podemos dejar de mencionar que la Ley
de Defensa Nacional, dictada en 1988 no fue reglamentada sino hasta 2006, con
la promulgacion del Dec. PE 727/06. Este decreto contiene los lineamientos
politicos vigentes para la organizacion del sistema de defensa argentino,
estableciendose –lo resumimos muy brevemente- que debera conjurar amenazas
militares estaduales externas, en el marco de lo determinado por la Resolucion
3314 de la Organizacion de las Naciones Unidas, y en lo dispuesto en el art. 51
de la Carta del organo de seguridad internacional mencionado.-
Rechaza las llamadas “nuevas
amenazas” como ambito de intervencion de las FFAA, con las excepciones y dentro
de la normativa que resumimos parrafos mas arriba. Esto significa que las FFAA
no deberan generar doctrina de empleo para este tipo de “enemigo”, que queda
–segun la Ley de Seguridad Interior- dentro del campo de accion de las Fuerzas
de Seguridad (sin dejar de mencionar los mecanismos legales constitucionales y
de otra jerarquia para que ello suceda).-
Huntington (“El soldado y el
estado” 1957), fue de los primeros autores internacionales especializados en el
tema militar en conjeturar ensayisticamente acerca de la siempre aspera
relacion entre civiles y militares. Basa su tesis doctoral de Harvard en una
premisa que podriamos simplificar en el estudio de la convivencia de personas
entrenadas y armadas con civiles desarmados en una sociedad de corte liberal.
(Cabe aclarar: Liberal estilo norteamericano. No olvidemos que en 1957 las
ideas realistas impuestas por Morgenthau se paseaban soberanas por las cupulas
politico militares estadounidenses en el marco de la guerra fria).-
Propuso entonces la maxima profesionalizacion
de los cuadros militares, a la que denomino “especializacion funcional”, como
un mecanismo que evite un supuesto deseo de poder.-
En definitiva, lo deseable era el
control civil del instrumento militar. Nocion que tuvo su punto algido en dos
ocasiones: La destitucion del Gral.
Macarthur por parte del Presidente Truman (cuando el Gral lo desafio en
reiteradas oportunidades), y la crisis de los misiles cubanos que, contra la
recomendacion del complejo industrial militar el Presidente Kennedy resolvio
por la via del “telefono rojo” (podria especularse si ese evento tuvo relacion
con los eventos ulteriores, pero no podemos desviarnos del tema que ahora nos
reune).-
No fueron estos los unicos
ejemplos. Este problema data de antiguo, casi diriamos desde siempre. Desde que
las fuerzas armadas pasaron a ser industrializadas, de cuadros profesionales.
Estamos tentados a decir que desde Westfalia (por poner una referencia). Aunque
ya las legiones romanas se alistaban en el campo de marte, pudiendo ingresar a
Roma solo para desfilar celebrando el triunfo de un General.-
Es el aislamiento romano o la
“profesionalizacion” Huntingtoniana la solucion a la cuestion militar?
No caben dudas que un militar del
siglo XXI no es un mero cuadro egresado de un instituto. Es un profesional, de
nivel terciario, con una solida formacion. No estamos en presencia hoy de un
militar con la misma idiosincracia formativa que uno egresado en los años 40,
50, 60 o incluso 70 del siglo pasado.-
No podria decirse que se trata de
un profesional como un abogado o un ingeniero, ya que el militar –al menos un
tactico- esta formado en el manejo racional de la violencia[12], pero eso
no es menos cierto respecto de un agente de cualquier Fuerza de Seguridad.-
Con su profesionalidad queremos
significar que se trata de alguien conciente y preparado, con una esperable
capacidad de manejo de la autoridad que le ha delegado otro componente
importante del sistema de defensa: el pueblo.-
Pese a lo dicho, y diriamos
firmemente que por ello mismo, el control de la politica de defensa debe ser
ejercicio por el poder politico, por cuanto, conforme nuestra normativa –y ante
la mirada de algun desprevenido, diremos que la de la mayoria de los estados
occidentales- asi se impone. Ha sido necesaria la division y el enorme debate
legislativo, post vuelta a la democracia, para establecer este control mediante
normativa que no sea “operacionalizable” en el sentido tactico militar de la
palabra, y sea “politizable” en el sentido republicano del termino. Podra algun
teorico desde la academia polemizar acerca de si hoy dia sigue siendo necesaria
esta firme imposicion, y en el marco de la efectiva adaptacion del instrumento
militar a este statu quo parecera posible, aunque su efecto inocuo en los dias
que corren hacen merito para su mantenimiento previendo alguna peregrina
interpretacion ulterior.-
La elaboracion de la apreciacion
estrategica militar y de la directiva estategica militar (Ver RC-2003) como
parte fundamental del ciclo de planeamiento garantiza la participacion de
profesionales militares en la elaboracion de dicho proceso, lo que luego sera
aplicado conforme la direccion politica que en ejercicio de sus atributos
constitucionales ejerza el Poder Ejecutivo, y sus Ministerios (conforme la Ley
de Ministerios).-
No nos referimos a otra cosa que
a lo que Battaglino llama “politica militar”[13]. Sera este
control que se ha ejercido recien a partir de la reglamentacion de la Ley de
defensa lo que tornara en eficaz el sistema de defensa nacional? Cabe una
respuesta para mas adelante, pero podemos reflexionar, a la luz de los
resultados, que ello claramente no ha sido asi. No decimos esto como critica al
sistema, sino como reproche a los encargados del poder politico de turno (y
militares). No es con el marco sistemico, sino con los actores.-
A lo largo de estos años de
democracia se ha confundido a la politica de defensa con una politica militar.
O sea, en lugar de hacer mas eficiente la funcion de conjurar o repeler
amenazas militares estaduales externas, se ha –en muchos casos- utilizado el
poder como un modo de “poner en caja” al instrumento militar, aun cuando ello
no hubiera observado motivacion positiva alguna.-
Para decirlo mas claramente y
desde la academia, se ha confundido a la politica de defensa mediante un
instrumento legal sectorial (como la DPDN) cuando la transversalidad de la
defensa impone que fuera una politica de estado.-
Supone, sin embargo, una mejora
la reglamentacion de la ley de defensa, toda vez que (para bien o para mal,
pero siempre en uso de las facultades de nuestra Ley Fundacional) el poder
politico de turno trazò un lineamiento estrategico que marco el planeamiento y
la orientacion de nuestras Fuerzas Armadas. Casi diriamos un punto de partida
obligatoriamente mejorable.-
Suscintamente establecidos
algunos conceptos, cabe preguntarse si es preferible la ausencia de una
politica militar y de una politica de defensa, a la existencia de politicas
insuficientes, sectoriales o aun ineficientes o malas.-
Acuña Sain [14] dos
conceptos interesantes que se nos vienen a la mente en respuesta de este
poderoso interrogante, a saber: el “acomodamiento militar autonomo” y el
“acomodamiento civil deficiente”. Remite el primero a tiempos en los que el
control del instrumento militar, la politica de defensa y el planeamiento
flotaban en un mar sin orillas, huerfano de marco normativo suficiente, sin
orientacion politica. Cual era la direccion de la defensa y el planeamiento
estrategico en epocas de no reglamentacion de la Ley de defensa?: cada Unidad militar elevaba requerimientos
logisticos a su superior, y asi sucesivamente hasta llegar al EMCO, que era mas
bien un elemento de contralor, sin manejo omnisectorial y la cosa funcionaba
segun el leal saber y entender operacional de cada elemento. Pero el nivel
“operacional” solo convierte ideas retoricas en objetivos posibles (RC 2003 –
1999, pag 2). De donde provenian estas “ideas retoricas” que llamaremos
“politica”?.
El “acomodamiento civil
deficiente” es lo que desarrollamos parrafos atras.-
Ahora bien, nuestra directiva
politica de defensa nacional debe renovarse cada cuatro años (interregno
relacionado con el llamado”corto plazo”), en el que la defensa emplea los
medios disponibles. Durante ese periodo y en forma anual los responsables del sistema
deben elevar al EMCO antes del 30 de junio sus necesidades operativas,
operacionales, tacticas, logisticas y de material.-
Un cambio en la orientacion de la
defensa debera observar previamente la emision de la DPDN con el fin de apuntar
el sistema de defensa, la politica de defensa (o estrategia) y la politica
militar, en un marco que incluya (y aqui llegamos al nudo gordiano del asunto)
una politica fiscal acorde, no solo con esas necesidades, sino con el marco del
sistema de planeamiento elegido (hipotesis de conflicto, intereses o
capacidades militares, medios, escenarios, amenazas, misiones o fiscal) [15].-
Cabe mencionar que la ultima DPDN
es del año 2014, por lo cual el ejecutivo debera dictar una nueva durante el
corriente año de 2018. Sera esa entonces la oportunidad de la actual
administracion pueda determinar a traves de la misma cual sea su orientacion
estrategica en cuanto a la defensa, su politica militar y su politica de
defensa.
En ese marco, es que nos
adentramos entonces en un anuncio que ha causado innecesaria conmosion en el
ambiente de la defensa, tal es el de la elaboracion de nota por parte del
Ministerio de Defensa que marca la necesidad de la formacion de un grupo
especializado que elabore un proyecto de Ley que en parte reemplace a la 19101,
pero mas profundamente no podria lograrse una restructuracion de nuestro
sistema de defensa (aunque solo pareciera pretenderse modificar la estructura
de nuestras Fuerzas Armadas), sin remitir, mas no sea en parte, a la Ley 24948,
a la sazon llamada de “Reestructuracion de las Fuerzas Armadas”.-
Este cuerpo normativo data de
1998, y en su articulo 3 menciona, solo enunciativamente, cuales serian las
consecuencias de la aplicacion efectiva de dicha ley y el art.17 al 23
determina una suerte de directiva de reequipamiento.-
Sin embargo, la cuestion medular
de la ley en cuanto a la concresion de la intencionalidad legislativa se
encuentra en el titulo V, especialmente en el art. 27. Este articulo determina
cual sera el nivel de inversion del estado en cuanto a requipamiento y
restructuracion, que para el año 1999 deberia haber sido el 3% del PBI. Pero lo
realmente llamativo es lo que impone el art. 29 que faculta al Ejecutivo a
vender bienes de las Fuerzas Armadas para destinar a modernizacion y adquisicion
de equipamiento.-
Cuanto de esto se cumplio? Cuanto
del PBI y de la resultante de estas ventas termino en un reequipamiento serio,
proveniente del planeamiento? Recordemos que en 1998 la Ley de Defensa no
estaba reglamentada y que por ende no habia una directiva politica de defensa
nacional, atento lo cual sin un lineamiento estrategico mal puede haberse
sabido con mayor o menor precision cuales eran las necesidades logisticas y de
equipos para la defensa.-
Poco duro esta intencionalidad
legislativa, ya que la ley de presupuesto del año 2001(25401) en su articulo 25
suspendio la aplicacion del art. 27 de la Ley 24948, y con ello el
financiamiento del sistema de defensa nacional. Cayo asi en letra muerta toda
la ley de reorganizacion, ya que su espiritu era justamente el financiamiento
de una reorganizacion y un reequipamiento. Lo dicho quedo apenas en una reforma
previsional del personal de cuadros, en la apertura a la posibilidad de ventas
de bienes de las FFAA y no mucho mas que lo dicho.-
Es entonces esta “novedad”
respecto de la intencion del Mindef de crear una comision con el fin de
elaborar un proyecto de ley de reorganizacion de las FFAA algo original?
Por el momento las autoridades se
han reservado de dar detalles en relacion a los eventuales cambios; se limita
–en cuanto a lo medular- a afirmar que “1.1. Función: Consensuar el proyecto de ley a presentar al Ministro de Defensa” y “3.1. Función: redactar el proyecto de
ley.”…
Hemos establecido que para modificar el sistema de defensa nacional es
necesario previamente elaborar una DPDN que determine los lineamientos
estrategicos de la misma y que la oportunidad para ello esta proxima, atento
que el ciclo se vence en el 2018. (o lisa y llanamente elminar el sistema y
sancionar una nueva ley).-
En ese momento, el poder politico podra, en uso de sus legales
facultades, orientarlo, en base a un extenso analisis (al menos eso es lo
recomendable) de la situacion regional y global.-
Ha cambiado la situacion regional desde el dictado de la ultima DPDN? El
mundo sigue siendo multipolar? Esa multipolaridad afecta en forma directa
nuestra defensa? La region sudamericana ha variado su condicion de “zona de paz
y colaboracion”?, es menester eliminar –en base al razonamiento que fuere- la division de defensa nacional y seguridad
interior?.-
O estamos en presencia –nuevamente- de un intento politico de echar mano
de recursos existentes, lejos de una intencion de finaciar un debido y
necesario reequipamiento?.-
Los acuerdos de no proliferación de armas
nucleares han caracterizado a la región como Zona de Paz. Demostrando una unificación de criterios de relevancia
regional. Este proceso, en el marco de la post-guerra fría y más recientemente
en el pase de la unipolaridad a la multipolaridad, es la consecuencia de otros
foros integradores que le precedieron y que aún subsisten, como el CAN
(Comunidad Andina de Naciones), el MERCOSUR (Mercado Común del Sur) y de la
Comunidad Suramericana de Naciones.-
UNASUR (Unión de Naciones Suramericanas) ha hecho de
Latinoamérica uno de sus objetivos centrales, cimientos sobre los cuales podrá
construirse una integración multidimensional auténtica y perdurable. “Hay
quienes indican que el concepto de la Seguridad Cooperativa se encontraba ya en
los criterios con que el presidente Willson de los EE.UU. entendía la Seguridad
Colectiva en los albores del siglo XX. Se puede señalar, sin temor a un gran
error, que el término “Seguridad Cooperativa” y toda la estructura de ideas que
lo sustentan se fue originando por la problemática de seguridad que se produjo
en Europa, particularmente en los países de Europa Occidental, durante las
décadas de 1970-80 y hasta el término de la Guerra Fría. Se debe reconocer no
obstante, que dicho proceso de formulación teórico y su operacionalización
práctica se encuentran aún en evidente evolución y desarrollo, como se señala
más adelante.” Ver en “LA SEGURIDAD COOPERATIVA: Un modelo de seguridad estrate
gica en evolucio n.” David A. Hardy Videla, Revista Marina.cl, pa g. 2).-
Esta Zona de Paz no elimina los conflictos o
diferendos que persisten, si no que los encorseta en un marco normativo y
diplomático común, dando lugar a una solución pacífica y consensuada de
problemas (de índole limítrofe, la mayoría) que aún subsisten. El sistema
internacional regional reconoce los conflictos, encarando como vía de posible
solución el dialogo basado en la integración.-
Las fragilidades
generadas por la no resolución de determinados litigios interestatales y la
expansión de los conflictos domésticos, especialmente aquellos que ultrapasan
las fronteras nacionales y transbordan en nivel sub-continental, surgen como un
desafío del punto de vista político y territorial a la integración y seguridad
sudamericana. Es importante observar que la gran mayoría de los conflictos
intermésticos latentes en la región, involucran disputas por determinados
recursos naturales, factor determinante en el acercamiento y en la
profundización de las relaciones políticas entre los países sudamericanos- [16]
Paralelamente, también es necesario recordar
que en términos de seguridad internacional global la contribución sudamericana
es modesta, y sin embargo de marcada orientación constructiva. Desde la década
de 1960, América del Sur es una de las principales zonas libres de armas de destrucción
masiva del planeta. Efectivamente, el Tratado para la Prohibición de Armas
Nucleares en América Latina y el Caribe de 1967, se transformó en un modelo de
seguridad y cooperación exitosa y ejemplar.-
Lo que marca una coincidencia a nivel regional
es que los países (los más representativos) de la región encuadran su diseño de
instrumento militar sin especificidad de un “quién”, perfilando su lineamiento
básico de planeamiento en el de capacidades militares. Todos los libros blancos
o similares utilizan el término “disuasivo” (en el caso de Bolivia agrega
“persuasivo”) remarcando la zona de “paz y colaboración”, contemplando en todos
los casos la participación en operaciones de mantenimiento de paz de la ONU.-
Imposibilitados entonces, por imposición de
la estrategia (en el plano del nivel político) de realizar su planeamiento por
el método de hipótesis de conflicto, utilizando en vez el planeamiento por
capacidades, aunque algunos de los integrantes también incluyen en simultáneo
el método de planeamiento por escenarios (por ejemplo, Argentina con su sector
Antártico y Brasil con la Amazonia).
La amplia gama de amenazas que pueden acechar
a los países en su individualidad puede no coincidir (y, de hecho, difícilmente
lo hagan) con aquellas causas de riesgo que podrían afectar a la región en
forma colectiva, relacionados estos otros con las del tipo transnacional, de
crimen organizado o terrorismo en sus distintas facetas.-
“...el diseño de
los medios puede sustentarse en la determinación de hipótesis de confluencia..”
[17]
Vemos que hay consenso a nivel regional, al
menos en el mediano plazo, que la situacion gepolitica no presentara
variaciones sustanciales, y que la misma (aun con el escaso o nulo apoyo y la
nula relevancia que se le da al Consejo de Defensa Sudamericano de UNASUR)
seguira caracterizada por la paz, colaboracion y no proliferacion de armas de
destruccion masiva, asi como el respeto de los tratados bi y multilaterales
vigentes.-
Sera entonces necesario un cambio de enfoque
en la defensa local por accion de lo que se dan en llamar “nuevas amenazas”,
que tan tajantemente elimina del ambito de la defensa nuestra legislacion?
Son nuevas estas amenazas? Recordemos que ya
la ley de defensa anterior enmarcaba su cuadro de accion en la conjura de estas
“viejas nuevas amenazas”.-
La aparicion a
nivel global de amenazas transnacionales, la proliferacion del crimen
organizado, las actividades terroristas (de menor ingerencia en la region que
en otros lugares del globo) y el llamado narcoterrorismo y en general todo tipo
de trafico (de personas, de drogas, dinero y armas) ha producido que la
proyeccion de poder (ya sea por hard y soft power) de los EEUU desencadenaran
-via su intervencion de tipo policial/armamentista- desequilibrios y hasta violaciones
territoriales y politicas en el subcontinente (Ecuador-Colombia).-
Sin embargo, la
idea del papel de las organizaciones colectivas en materia de defensa y
securitizacion parece ser novedoso aunque no sorpresivo. Con la finalizacion de
la guerra fria ocuparon un lugar
determinante: las “nuevas amenazas” o “amenazas trasnacionales”. La “Teoria de
los complejos regionales de seguridad” viene a explicar y a su vez a imponer
actitudes a nivel global, desde el marco de cooperacion regional, que permitan
a los estados atacar la amenaza alli donde nace, sin dejarla desarrollar o
expandirse.-
Ya no se esta en
presencia de amenazas de corto alcance. Pero ello no debe ser caldo de cultivo
a la universalizacion de la proyeccion proteccionista de un hegemon (quien sea.
En el caso de america los EEUU), sino, a traves de organismos como UNASUR y sus
pares en otras regiones. La creacion, a propuesta de Brasil del CDS -en
contraposicion a la posicion Venezolana de crear un ente mas militarmente
funcional- permitiria activar en forma concreta (mediante mandatos nacionales
de movilizacion y cooperacion) elementos no solo politicos, sino fisicos a
disposicion de este ente que deberia estar dotado de mandato centralizante con
capacidad de dictar las pertinentes reglas de empeñamiento.-
O sea, la conjura
de estas supuestas “nuevas” amenazas deberia ser motivacion del fortalecimiento
de la cooperacion regional, justamente por su caracter de transnacionales y no
existe razon para permitir la formacion de doctrina y la operacionalizacion de
ordenes al instrumento militar para contrarrestar este problema –salvo con las
funciones que las respectivas legislaciones permitan- maxime teniendo presente
que las fuerzas de seguridad locales resultan –a la luz de la magra situacion presupuestaria
actual- superiores en numero y equipamiento especifico ya disponible a
cualquier fuerza armada argentina.-
No cabe negar el
fenomeno, ni mucho menos. Lo que afirmamos es que existe enorme diferencia y
distancia entre una amenaza transnacional como el narcotrafico y aquellas
enfrentadas por la ONU en la ex Yugoslavia, Irak o Afganistan. Amenazas estas
ultimas que no se han podido (o si?[18])
conjurar ni mediando la mayor fuerza militar del mundo.-
Si por “nuevas amenazas” entendemos a
las fuerzas paramilitares de origen islamico (AL Qaeda) o las originadas en el
estado Islamico (ISIS o IS), prontamente veremos que el origen de la primera
esta intimamente relacionado a intereses de EEUU en oriente, principalmente
Afganistan, complementados con intimas relaciones de poder entre las familias
de Bin Laden y Bush. Es evidente al punto de resultar necio negarlo, que la
participacion de agencias norteamericanas (principalmente la CIA) en
entrenamiento y soporte logistico y financiero por parte de los Estados Unidos
fue determinante –si no en la formacion- en el crecimiento de estas
organizaciones. Un cambio de panorama a nivel internacional, una geopolitica si
acaso forzada por la politica exterior del hegemon americano, hizo que esta
organizacion cambiara su rol y se volviera contra quien la habia mantenido.-
Similar consideracion merece IS, que
como ya manifestamos esta en franco proceso de exterminio.-
Caben dos aclaraciones: la primera es
que no por estar agonizantes dejan de ser un peligro, y la segunda es que dicho
peligro lo es en todo caso para EEUU y su cuadro de aliados.-
En ese sentido, es
dable preguntarse si el empleo del instrumento militar –como brazo ejecutor de
la violencia legal- es util, tiene doctrina, logistica y motivacion para ello.
O si, en otro orden podria cumplir un rol logistico, de apoyo tecnico,
brindando no solo movilidad estrategica, sino comunicaciones, cobertura
electromagnetica, reunion de informacion y soporte a las fuerzas de seguridad,
con doctrina, moral y motivacion especificas sobre el tema.-
Otro detalle es
que la ONU posee en su enorme cantidad de Resoluciones, marcos para estas
situaciones, y que enfrentarlas fuera de ellos (no siendo la OTAN o EEUU que lo
hacen “porque pueden”) dificultaria establecer un marco operativo (o reglas de
empeñamiento) ya que no podriamos utilizarlas convenciones de la guerra (por no
ser combatientes regulares), ni el derecho internacional humanitario (por ser
insurgentes armados), ni mucho menos las regulaciones de los derechos humanos
(salvo para civiles indefensos).-
Los trascendidos
en cuanto a la fusion de fuerzas armadas con fuerzas de seguridad, a la luz de
los razonamientos vertidos, solo deberian tomarse como meros rumores sin
fundamento, aunque habra que abrir los ojos por la existencia de multiples
antecedentes legislativos (actuales y antiguos, relacionados a la defensa y no)
de caracteristicas similares a este disparate en potencia. Las organicas,
funciones, competencias, doctrinas, equipamientos, etc. sumados al marco normativo
vigente lo tornan en una intencionalidad con veladas intenciones fiscales con
una intencionaldad similar a la fracasada ley 24948, que previo venta de
activos que no llegaron a ser lo que el legislador (al menos en la fria letra
de la excusa normativa) previò.-
Decimos esto por
cuanto otra categoria de las llamadas “nuevas amenazas” encuedran en el crimen
organizado, el narcotrafico y el narcoterrorismo, de exclusivo resorte de la
seguridad interior.-
En este marco, la
interrelacion entre fuerzas de seguridad nacionales o provinciales deberia ser
un mecanismo que asegure una “inteligencia” fluida a raiz del auge de las
comunicaciones y de la informacion que caracteriza a nuestro siglo. Esto
deberia ser replicado a nivel regional y luego global, con un cariz mucho mas
simple y con una mecanica clara, mas susceptible de ser implementada entre
agencias de seguridad que entre fuerzas armadas, sujetas muchas veces a
secretos militares o a recelos nacidos de un concepto de securitizacion
influidos por eventuales conflictos regionales.-
Ejemplo del primer
flagelo, ya a nivel continental, podria mencionarse a las pandillas “Maras
Salvatrucha”, que nacidos en la decada de 1970 en Los Angeles, EEUU con un alto
componente de integrantes centroamericanos, hoy parecen desvelar al primer
mandatario norteamericano. La imaginacion no debe ser el fuerte como aporte a
esta solucion, ya que se propone un muro para frenar un avance. O sea, se
espera contener una agrupacion de crimen organizado con una pared cuando no se
ha podido hacer lo propio con casi 40 años de esfuerzo del sistema de seguridad
nacional mejor financiado y de mas amplio recurso disponible.-
La militarizacion
de las fuerza policiales de Colombia y el empleo de sus fuerzas armadas contra
el narcotrafico, siguiendo el asesoramiento de la DEA, marca un detalle
–hablando de otra “nueva amenaza”- interesante: la inexistencia en Colombia de
la division defensa/seguridad a la luz del asesoramiento de una agencia
gubernamental de seguridad del hegemon mundial.-
Mucho podria
debatirse y profundizar en cuanto a estos dos ejemplos extremos que damos, pero
eso nos correria del eje del presente razonamiento. Lo que efectivamente sucede
es que luego de decadas de lucha contra estos elementos, bajo la forma de
fuerza militares o militarizadas (bajo tutela de la mejor financiada potencia
del mundo via una agencia de seguridad) poco han podido hacer contra ellos,
indicandonos que ese no es el camino a seguir. El camino a seguir es
profesionalizar fuerzas de seguridad, que mantengan su vigilancia fronteras
afuera, interrelacionadas con pares de la region y del globo, para frenar alli
donde nace a la amenaza.-
Mantener fuerzas
militares profesionales, adiestradas y alistadas y capaces de conjurar
agresiones estaduales externas de tipo militar, subordinadas moral y legalmente
al poder politico es un panorama que mucho ha costado a propios y ajenos.-
Podriamos incluir
en este razonamiento otros temas de “seguridad internacional”, que la ONU se ha
ocupado de difundir, como la seguridad democratica, individual, economica, etc.
Como se entendera exceden en mucho al presente. Pero queda claro que forman
parte de cuestiones internas de los estados, aun teniendo presente la llamada
“crisis del estado-nacion”, el crujir de la paz de westfalia, y el
fortalecimiento de la “doctrina de la responsabilidad proteger” que ha surgido
en la ONU y que cobra fuerza a cada momento.-
Volviendo a la
cuestion que nos reune, si la idea de este muy suscinto dictamen del Ministerio
de Defensa es reunir un grupo de expertos para elaborar una ley que restructure
a las FFAA, y ello deberia ser durante el año en curso, lo que habria que tener
presente primero es que este año se vence el segundo ciclo de planeamiento, y
que es la oportunidad perfecta para que el Poder Ejecutivo (encargado
constitucional de ello) oriente estrategicamente su defensa.
No podra escaparse
a nadie que la situacion geopolitica que mas arriba definimos -muy
resumidamente- no ha variado en modo tal que obligue a un cambio estrategico de
gran intensidad.-
Lo que si es
necesario revertir es el cuadro de inversion aplicado a la defensa, que segun
el SIPRI para america latina ha bajado en el ultimo decenio un 4% a valores
nominales.-
No podra eludir el
poder politico tampoco, dos elementos que son indiscutibles: el ciclo de
obsolecencia del material hace tiempo esta cumplido y un reequipamiento –aun
modesto- nunca ha sido resultado de la variacion del porcentual del PBI que se
aplique al sector. Lo ha sido siempre en el marco de un programa que destine
partidas fuera del presupuesto asignado. Vale la aclaracion: los programas de
incorporacion de material no forman parte de este trabajo, refiriendonos a
grandes rasgos a la cuestion. Vgr. A mediados de la decada de 2010 Ejercito
recibio material de comunicaciones y de movilidad tactica en cantidades no
significativas, en tanto la Armada recibio a fines de los 90 un buque tipo MEKO
140 –que se termino de construir- y como sabemos el S-42 ARA San Juan fue
entregado en 2015, luego de su reparacion de media vida.-
Es remanida –pero
no por eso deja de ser cierta- que un amplio porcentaje de la inversion de
defensa Argentina se destina a salarios (entre el 70 y el 85% segun la fuente).
La situacion es tan terminal que un cambio de equipos deberia ser gradual,
acompañado de una inversion en infraestructura (y no en conversion de aeropuertos
militares a bases de aviacion comercial) acorde.-
Este panorama
actual genera mas dudas que certezas y rememora tiempos de la fallida Ley
24948, y de los decretos de privatizacion de las industrias militares, que poco
y nada (mas bien nada) aportaron a un correcto reequipamiento (pese a lo cual
no desconocemos que la Fuerza Aerea, en el periodo imediato anterior y como
parte del programa de privatizacion de la Fabrica Militar de Aviones, recibio
36 Lockeed-Martin A-4AR Fightinhawk).-
Un achicamiento de
hecho como el que se vive hasta ahora, en el que la desprogramacion y baja de
material genera una desproporcion entre personal/infraestructura/material y la
miopia analitica que parece reinar en varios sectores y en especial en la
defensa, puede hacer aparecer ante el desprevenido que la causa es el efecto,
motivando decisiones a las que se llega por el camino incorrecto.-
Otro dato mas que
clave es el personal. Cuando se piensa en la defensa se suele considerar
buques, tanque y aviones. Nada mas lejos del todo. La defensa es mucho mas y el
material es una parte del Instrumento militar, la otra parte es el personal. Lo
decimos al pasar, pero concientes del grave problema que representa: la baja de
incentivo a personal (por salario, perspectiva, baja operatividad, desencanto y
varios factores mas) es causal de graves perdidas, que representan la baja del
personal formado y es responsabilidad directa del sector el conservar ese
plantel que, una vez efectuada la enorme inversion que representa su formacion,
sale a buscar nuevos, mejores, mas activos y modernos campos de empleo.-
Una decision
tomada, sin el analisis que el que la situacion y nuestra organizacion impone
no hace mas que evidenciar una intencionalidad lejana al de la eficientizacion
y mejora de nuestro sistema de defensa.-
Una
restructuracion tomando la “foto” de la situacion actual, sin advertir que se
trata de una “pelicula”, que en base a lo hoy existente adecue un sistema, solo
derivara en nuevas perdidas de capacidades, evidenciando que el planeamiento no
es otro que el de criterio fiscal (en el que los medios se relacionan con los
fines a traves de una ventana posible de financiamiento).-
Recetas ya usadas,
que no han arrojado mas que mayor debilitamiento del sistema de defensa
nacional.-
[1] Kelsen, Hans “La teoria pura del derecho”, Reine
Rechtslehre (1934).-
[2] Principles of International Law (1952).-
[5] Por
entonces ya había alcanzado una primera y parcial objetivación legal e
institucional en 1943 con la creación del Consejo de Defensa Nacional
(CODENA).-
[6] La
presente ley establece las bases jurídicas, orgánicas y funcionales
fundamentales para la preparación y ejecución de la defensa nacional, con el
fin de lograr y mantener la seguridad nacional necesaria para el desarrollo de
las actividades del país, en procura de sus objetivos nacionales.
[9] Semana santa 1987; Monte Caseros; 3 de
diciembre de 1990; Intento de compamiento del RiMec 3 por parte de subversivos
del MTP.
[10] No ahondaremos en cuanto a la vigencia o
aplicabilidad de una ley sin reglamentar, atento lo impuesto por el art. 77, 99
inc 2 de la CN. In re Ekmekdjian, Miguel Ángel c/Sofovich, Gerardo y
otros" (CSJN 7 jul. 1972)
[11]
Discurso del Gral Juan Domingo Peron UNLP 10 de junio de 1944-
[12]
Sanchez Mariño, “El soldado y el Estado”.-
[13]
Battaglino, Jorge “Politica de defensa y politica militar durante el
Kirchnerismo”, Pag. 242 – Eudeba.-
[14]
Sain, Marcelo “Los votos y las botas”, pag 48 – Ed. Prometeo.-
[15]
Ver Dec 1729/2007.-
[16]
De Pieri, Victor Stewart - “Conflictos Interme sticos” - Revista de Geopolí
tica, Natal – V 2 Nro 2, pa g. 28- 2011.
[17] Ministerio de
Defensa, Modelo Argentino de modernización del Sistema de Defensa. Bs As, 2009
Citado por Dr. Héctor Flores, “La
sistemática del planeamiento estratégico militar sin hipótesis de conflicto”,
Revista Peruana de Cica. Política. Vol. 1, 2012
[18]
A modo de ejemplo: http://www.telam.com.ar/notas/201711/224631-iran-da-por-derrotado-al-isis-en-siria.html
muy bueno!!!
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