MARCO SISTEMICO DESDE EL PLANEAMIENTO PARA LA INTERVENCION DEL INSTRUMENTO MILITAR EN DESASTRES GLOBALES

LOS RECURSOS SOLO SON MEDIOS CUANDO LA ESTRATEGIA LES DA SENTIDO

Por Hernan Longoni

Recientemente se ha sancionado en nuestro pais una legislacion especifica para el tratamiento y mitigacion de desastres naturales, que crea un organigrama de esfuerzo enorme, y que -como impone la normativa- incluye al instrumento militar en este marco de accion. 

Pese a ello entendemos como insuficiente la integración civil-militar en el marco de la Ley de Defensa Nacional y de Seguridad Interior.-

La cuestión esta disuelta en lo que en la estrategia podemos llamar el “organigrama de esfuerzo” que en base a resoluciones y decretos intenta regular una función eminente pero no exclusivamente estadual, determinando funciones, incumbencias y capacidades muchas veces solapadas y otras redundantes, en un entorno de niveles cuyo lenguaje suele ser diferente.-

Estas misiones y su “operacionalización” se ve disminuida en cuanto a su eficacia por la fragmentación normativa, que deviene en la ausencia de un enfoque integral.-

La consecuencia es que, como es de uso, la acción es mas reactiva que proactiva, ya sea desde su marco normativo, su estratificación, su trato y por supuesto la respuesta ante el hecho consumado.

Foto: Triage durante una evacuación aeromedica entre el Ejercito Argentino y la Fuerza Aerea Argentina. Foto: Hernan Longoni.-

Lo deseable es formar un sistema, desde la academia, desde la teoría general del sistema y desde la práctica, que utilizando esa estratificación, convierta esa debilidad en fortaleza, ya que los fenómenos de este tipo son completamente transversales y no respetan marco normativo, jurisdicciones, competencias ni capacidades.

Este trabajo intentara, desde la academia, brindar un marco sistémico desde el planeamiento, para aprovechar -o explicar su aprovechamiento- las capacidades subsidiarias del instrumento militar, teniendo como base la normativa que regula al mismo.-

En tal sentido, lo establecido en el Marco de Acción de Hyogo: “velar por que la reducción de los riesgos de desastre constituya una prioridad nacional y local dotada de una sólida base institucional de aplicación” debe ser base a la creación de un sistema conjunto y combinado de respuesta al desastre.-

Sin embargo, como hemos sostenido y como veremos, la cualidad reactiva debe dejar paso –sin dejar de ser- a la concepción proactiva, realizándose desde el planeamiento

una línea de pensamiento única que operacionalice conceptos en el nivel táctico, que respondan al lineamiento del ápice estratégico.-

Cuando hablamos de “prospectiva”, y sin entrar ahora en definiciones dilatorias, estamos de inmediato en el campo de un método de planeamiento que a la fecha no ha sido generalizado en nuestro planeamiento estratégico militar: el planeamiento por escenarios.-

Es allí donde este enfoque intenta hacer pie, en un planeamiento específico para las capacidades duales o remanentes del instrumento militar, operacionalizando, o dicho en otra forma, traduciendo en palabras comunes a todos los actores una actividad que por ley corresponde a nuestro sistema de defensa: el apoyo en desastres naturales.

II.- Breve marco general – La organización de la defensa

Regulan nuestro sistema de defensa una serie de normas específicas, que contemplan orden Constitucional, leyes nacionales y decretos reglamentarios, conforme la pirámide jurídica de Kelsen (Hans Kelsen “Teoría pura del derecho”).-

El concierto legal de la defensa está contenido en lo específico en tres leyes medulares: La Ley de Defensa Nacional, La ley de Seguridad Interior y la Ley de Inteligencia. (ver https://miradaestrategica.blogspot.com/2018/02/la-defensa-nacional-la-crisis-del.html).-

A los fines de este breve trabajo serán de ayuda las dos primeras, ya que entre ambas regulan a la Defensa y específicamente la Ley de Seguridad Interior que regula las capacidades duales, subsidiarias o remanentes del instrumento militar.-

Ellas son: Operaciones multilaterales de las Naciones Unidas Apoyo a la comunidad en desastres naturales. Seguridad interior dentro de las limitaciones de las leyes aplicables. Construcción de un sistema de defensa subregional.

Foto: Helicóptero Huey UH-1H del Ejercito Argentino durante operaciones de salvataje. (Foto: Hernan Longoni).-

El Reglamento Conjunto RC 13-02 Protección Civil, especifica en el capítulo II, que EMCFFAA es responsable entre otras de: coordinar las acciones de respuesta federal de Protección Civil de las FF.AA., en el país y/o en el exterior, evitando superposición de esfuerzos, con la mayor economía de medios, asegurará la interoperabilidad conjunta y combinada de los medios en todos los niveles de ejecución y entenderá en el planeamiento de la gestión de riesgos, basado en las hipótesis proporcionadas por el SIFEM (SIFEM: Sistema Federal de Emergencias, organización del Estado Nacional que articula los organismos públicos nacionales competentes y coordina su accionar con las Provincias, el Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires y los municipios, para prevenir y gerenciar eficientemente la atención de las emergencias o desastres naturales o antrópicos), para la respuesta federal y eventualmente para realizar acciones en las etapas de mitigación y reconstrucción.-

Cabe aclarar que esta nueva legislacion ha reemplazado al SIFEM por un organismo llamado SINAGIR que en su organigrama de esfuerzo incluye Ministerios que han sido recientemente degradados a Secretarias y que por consiguiente la cuestion presupuestaria de estos deja de tener autonomia.-

“Los Ejércitos han sido y son utilizados no solo para ejercer la «acción exterior del Estado», sino también para actuar en el interior, interactuando con el resto de las organizaciones estatales e instituciones en múltiples facetas, muy especialmente en proporcionar garantía de bienestar y seguridad a sus propios ciudadanos.” (Ministerio de Defensa de España; España ante las emergencias y catástrofes. Las Fuerzas Armadas en colaboración con las autoridades civiles, Instituto Español de Estudios Estratégicos; Cuadernos de Estrategia 165; España; enero de 2014; p.9. Citado en http://www.cefadigital.edu.ar/bitstream/123456789/145/1/TFI%2042-2014%20SARCO.pdf.-

III.- Breve marco especial – El planeamiento 

Mucho se ha discutido, a todo nivel, acerca de la conveniencia de contar con un método de planeamiento que, parafraseando a Clawsewitz, nos permita erradicar la niebla estratégica en la que está inmerso todo decisor.- La estrategia, como hemos visto con anterioridad, tiene aplicaciones a diversos niveles en cuanto a la gestión. 

Según algunos autores son cuatro (Ver “El peso de la historia y la angustia del futuro en el planeamiento estratégico militar argentino”, Cnel. VGM Dr en Ccia. Política Dn. Hector Flores, en Revista Naval 65, año 2010), aunque otros lo reducen a tres, subsumiendo en subniveles de la ESTRATEGIA (o nivel político) a la “Estrategia militar” (“Del planeamiento en el nivel táctico al planeamiento en el nivel operacional”, Gen. De División Dn. Evergisto de Vergara y Contra Alte. Alejandro Kenny, en Revista ESGN octubre de 2011). 

Que es la estrategia? Donde es necesaria una estrategia? Es necesaria una estrategia? 

Podría pensarse -como suele suceder- que estrategia es aquella que hacia Rommell con sus Panzer en África, o Napoleón en las llanuras de Europa, o Henry Ford en el ámbito de los negocios. o San Martin. 

Una suerte de habilidad para engañar al enemigo, utilizando los medios, la geografía o el mercado y el tiempo. Veremos que esto está mas relacionado a la táctica.- Sin embargo, y pese a ello, la estrategia, en su ejercicio, es un campo difuso, poco dialectico, intuitivo, en general resumida en un verbo (vbgr. “ocupar”, “ejercer”, “dominar”, “cubrir”, “conjurar”). 

De este modo, cada rama, cada actividad, cada profesión, oficio o empleo tendrá su estrategia. Se la define como una serie de acciones muy meditadas, encaminadas hacia un fin determinado. La meditación de estas acciones, consistente en una apreciación profunda de la situación general. Comprende, en el caso de un estado, su condición interna y muy enfáticamente su situación externa, y su manera de relacionarse con los otros estados, únicas unidades del sistema internacional.-

La estrategia entonces puede resumirse en un verbo: “conjurar”, “repeler”, “mitigar”. Es un norte, una acción a concretar, muchas veces confundido con un “efecto”, que es mas breve y forma parte de un sistema de decisión.- 

Como especifica el Manual de Planeamiento del EMCO (RC 20 03) “Desde un punto de vista práctico, la estrategia se ocupa de concebir y operacionalizar objetivos, esto es, de convertir ideas retóricas en objetivos pragmáticos. Operacionalizar objetivos es relacionarlos con las operaciones que permiten concretarlos. Un objetivo es operacional cuando su efecto deseado puede lograrse con las capacidades de los recursos disponibles en el ámbito jurisdiccional. Estrategia es la conducción del conflicto”.- 

El sistema estratégico o sistema de decisión comprende tres niveles fundamentales, cuya función es la de materializar una idea, poco dialéctica conocida como “interés” (u objeto con valor para determinado actor), en una práctica o “fin”, o “efecto”.-

Imaginemos este sistema como si fuera una caja negra en la que el input es “mitigar los efectos de los desastres globales”, este es nuestro interés. Del otro extremo de esta caja deberá salir un efecto que es la mitigación en si.- 

Esta funcionalidad está contenida en tres niveles de decisión que interactúan entre si, y que son el nivel político (o estrategia), el nivel creativo (u operacional), y el nivel ejecutivo (o táctico).- 

De ese modo, esa idea difusa que es la estrategia, se tamiza, estudia, distribuye, y se comunica al nivel inferior, que es el que, usando técnicas conocidas ejecuta. 

Esta comunicación se conoce como “operacionalizacion”, y la ejecución es la táctica. Vgr: Si nuestra estrategia es mitigar o disminuir incendios forestales, la operacionalizacion será determinar fines y medios, materializados en autobombas, cuadrillas, hidrantes, aero aplicadores, y el nivel táctico es quien sabra como emplear esos elementos.- 

Ya volveremos a por este concepto, que ahora dejamos aquí huérfano y abandonado.- 

IV,. Breve marco especial II – Métodos de planeamiento 

El planeamiento es, en términos simples, un modo sistémico de relacionar fines con medios o medios con fines (como veremos puede up-down o down-op). En el caso que nos reúne (evitar un desastre o mitigar sus consecuencias), es indudable que cada escenario deberá tener sus medios, aplicables a la mayor especificidad posible, podemos decir entonces que el escenario marcara los medios a emplear y por ende el sistema es up-down).- 

Durante la vigencia del Dec 727/06 el planeamiento de nuestro sistema de defensa era el de capacidades militares, derivado del método de planeamiento español que a su vez es tomado de métodos de la OTAN.-

Este sistema relaciona fines con medios que permitan hacer frente a la amplia gama de amenazas a las que está sometida la seguridad internacional, entre las que, a instancias de la Carta de las Naciones Unidas, se encuentra la “seguridad humana”.- Con ello, y con el art. 51 de la Carta de la ONU en mente, se determinó que, en base a la zona de paz y colaboración que es Sudamérica, y a la enorme cantidad de convenios domésticos e intermesticos de colaboración, no existen en el mediano/largo plazo hipótesis de conflicto.- El desarrollo de capacidades (ver el “Manual para el desarrollo de capacidades militares” - http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/5DC71914532B8A7705257BCF007F314B/$FILE/Libro-Manual-Evaluacion-de-Proyectos-de-Inversion-en-la-Defensa-por-Capacidades.pdf) está dado entonces sobre la base de paz, ausencia de hipótesis, necesidad de generar elementos para hacer frente a un enorme abanico multidimensional de amenazas, que derivo en las llamadas “capacidades remanentes o duales o subsidiarias” del instrumento militar.- Estas capacidades son las que –a efectos de este trabajo- nos interesan. 

V.- Como y porque

 Podríamos extrapolar las ideas de Abraham Maslow, ante ausencia de exponentes más específicos, para dar un marco al siguiente capítulo. Este autor en su obra “A Theory of human motivation” de 1943 establece que existe un estado de cosas en el cual la seguridad es uno de los puntos mas importantes para el ser humano.

Hemos de determinar primeramente, para darle sentido, que para que un desastre natural sea relevante debe haber población. Sin individuos o colectivos afectados un desastre no es tal, ya que su afección mediata o inmediata no es relevante.- Esta “seguridad”, es al decir de Arnold Wolfers “libertad de riesgos y peligros por un lado y libertad de duda, ansiedad o miedo por otro”. Este politólogo de la escuela realista, baso sus ideas en la seguridad colectiva desde el punto de vista de la defensa, pero a los efectos sistémicos sus ideas son de relevancia en la cuestión que ahora nos concentra.-

El mismo Joseph Nye, teórico de la seguridad internacional uso las teorías de Wolfers para apuntalar sus ideas en varios de sus análisis.- Justamente Nye y su colega y co-autor Kehoane definen que la “vulnerabilidad” de un estado (o de un sistema) es la capacidad que tiene un actor de sufrir costos impuestos por acontecimientos externos (apuntado por Mariano Bartolome, “La seguridad internacional en el siglo XXI”, pag 133).- 

Este concepto, si bien apuntado en un trabajo sobre seguridad internacional, viene bien a la hora de definir un sistema y sus debilidades. Es un concepto sobre el cual nos subiremos para definir el resto de esta ponencia.- Es que esta suerte de abandono normativo de los desastres, tiene su correlato académico en la ausencia de teóricos específicos, que relacionen a estos sucesos con la defensa o viceversa.- 

La complejidad que vulnera un sistema o un país está dada en el alcance de la amenaza, la probabilidad de sufrir un desastre y los daños previsibles. 

De allí que Luis Perez Gil haya establecido una fórmula para generar una primera aproximación a la cuestión: 

A= P x D 

A es el alcance 

P probabilidad 

D daño previsible o cuantificable 

Podemos entonces resumir que la población tiende a intentar cierta seguridad y tranquilidad, conforme lo establece Maslow, y que este estatus es ensombrecido por vulnerabilidades del propio sistema. Entiéndase esto como la aparente probabilidad de sufrir lesiones por cuestiones inevitables o evitables muy difícilmente, que generen un daño previsible en las personas o cosas.- 

VI.- Capacidades y Escenarios 

Hemos advertido someramente la cuestión del método de planeamiento de nuestra defensa, que –urge anticiparlo- con la modificación del Dec 727/06 por el 638/2018 y el dictado de una Directiva política de Defensa Nacional nueva (inaugurando el tercer ciclo de planeamiento) ha variado de manera sutil. Hacemos esta salvedad porque este cambio orientativo se genera justo al momento de elaborar esta ponencia. 

Esta nueva DPDN no establece el método de planeamiento estratégico militar, pero de su lectura se infiere que sería nuevamente por “hipótesis” (narcoterrorismo, terrorismo, amenazas no estaduales) pero en cierta medida potencia las capacidades duales o remanentes, al menos desde lo organizacional. 

Este trabajo no versa sobre la capacidad principal del Instrumento Militar, pero es conveniente establecer que si bien la reglamentación subsistente en el 727/06 establece que las capacidades subsidiarias no deben generar doctrina especifica ni equipamiento exclusivo, seria adecuado dividir (y en ello el SIFEM y el RC 1003 podrían tener relevancia) el planeamiento estratégico operacional ya sea para aplicar a la disuasión de agresiones externas, ya sea para las capacidades duales.-

Foto: C-130H Hércules de la Fuerza Aérea Argentina durante el puente aéreo por las inundaciones en Santa Fe. Aeropuerto Paraná, II Brigada Aérea. Foto: Hernan Longoni.-

Sin perjuicio de lo supra expuesto, la principal metamorfosis que al parecer piensa darse en la orgánica del instrumento militar argentino, sostenida en estas capacidades duales que se orientarían a la seguridad interior, trae aparejada la tercerización de servicios, como intendencia, sanidad, remonta y veterinaria, transporte, que son los servicios que la legislación en vigencia empeña en las situaciones que requieran “capacidades duales”. No es nimia la paradoja.- 

Se dice que “Dios siempre ayuda a los ejércitos mas numerosos”, o al decir de Javier Maria Ruiz Arevalo (Tte Cnel del Ejercito de Tierra Español, especialista en logística y autor de “Llegar – Manual de Transportes de Operaciones de Proyección), viene a querer decir que quien sea capaz de movilizar, equipar y alimentar en todos los sentidos al ejercito mas numeroso tendrá dominio en la contienda. Recordemos que ya Napoleón proclamó que la eficacia de un ejército depende de su tamaño, de su entrenamiento y de la experiencia y moral del Cuerpo. Pero también afirmó que “UN ejército marcha sobre su estómago”.- “Llegar es el 70% de la batalla” (Michael David Jackson, Gral Britanico, Chief Commander 2003).-

Volviendo al planeamiento (y siempre desde la academia y en el intento de dar un marco sistémico), es indudable que la condición situacional que observara un ejército frente a una fricción convencional (recordemos a Ludwigd Coser y su “Teoría del Conflicto” y como ya observara en “De la Guerra” el propio Clausewitz) no es igual a la que encontrará el mismo elemento frente a una catástrofe global.- 

Con esa premisa en mente, es dable manifestar que los métodos de planeamiento por capacidades o por hipótesis (que han caracterizado a nuestro planeamiento estratégico en relación a la defensa desde siempre) resultan insuficientes a la hora de integrar al Instrumento Militar a un sistema federal de emergencias. Y ello así por muchas razones, la primera de ellas es el lenguaje. Lo que un vocablo significa en una profesión muy comúnmente signifique otra cosa en otra especialidad o para un profesional de otra rama.- 

La transversalidad de los fenómenos que nos reúnen exigen que todos sepamos “De que hablamos cuando hablamos” (Ver: Maeschalck, Victor. 1996, tesis de Doctorado en http://es.geocities.com/vmaeschalck Docente de la UNDEF).- Esta búsqueda de un lenguaje común, en procura de un accionar combinado es un primer paso hacia la “operacionalizacion” de ideas (o sea hacia el proceso de llevar las ideas abstractas del sistema político a las duras y prácticas del sistema táctico).- Si en el nivel más alto del sistema de decisión (el nivel político) se formulan objetivos difusos y retóricos, en el nivel táctico (ultimo nivel) deben recibirse esas ideas traducidas en acciones concretas.- 

De este modo, se debe ser lo menos ambiguo posible, teniendo presente que la organización está compuesta por elementos de todos los ámbitos, y que el Instrumento Militar es apenas una parte de ella.

De ese modo, cuando la ambigüedad es reducida la pericia profesional es necesaria para dicha operacionalizacion. Para un militar, un “objetivo” será un ”interés” mas un “efecto”, mientras que para un brigadista un “objetivo” será una acción concreta y directa (vgr. rescatar).- Dado el enfoque del presente (el uso del Instrumento militar como parte de un sistema para mitigar catástrofes), conviene siempre desde la academia, bajar a terminologías impuestas por los diferentes reglamentos para la operatividad militar, en especial el RC 20 03. 

Ya que el IM será un engranaje más en esta organización, debemos esquematizar esta función en el sistema clásico de etapas para la resolución de un problema: 1) enunciado; 2) planteo; 3) solución; 4) respuesta y 5) prueba. (o inteligencia, diseño, elección, emisión de directiva y control).-

Deberán a toda costa evitarse o licuarse las llamadas “relaciones de poder” en las que según el esquema clásico si A necesita a B para obtener algo de C entonces B tiene poder sobre A.-

Este llamado “esquema de influencia” debe desterrarse de operacionalizaciones relacionadas a intervención en catástrofes, poniendo a disposición los elementos requeridos por el comité de crisis (ya abundaremos sobre este) sin prebendas ni jerarquizaciones.- 

Hablando estrictamente desde el planeamiento como un medio de relacionar fines con medios, la insuficiencia del método de planeamiento por capacidades (y mucho mas el de hipótesis), trae aparejado el problema de determinar que método de planeamiento será eficiente para este fin, sin generar debilitamientos en el sistema de planeamiento para la misión principal y sin ser disruptivo a la hora de pensar en los benditos medios.-

Esquema de "El peso de la historia y la angustia del futuro" Dr. Cnel Re VGM Dn. Hector Flores.-

Permítasenos antes recordar que el sistema establecido por la DPDN 1791 contemplaba además del PLANCAMIL un escenario (estratégico, si, pero viene al caso como ejemplo) que era Antártida e islas del Atlántico Sur.- 

Vayamos por el rumbo de lo deseable, que es mitigar o evitar la concreción de catástrofes, avizorando entonces un “escenario”, esto es un cuadro de situación mitigada o con catástrofe evitada.-

Desde la academia podemos tomar al planeamiento por “escenario” como aquel deseado o aquel en el que se va a operar. Esto es lo que quisiéramos que fuera en el primer caso, y lo que va a ser nuestro entorno en el segundo.- 

A efectos de este trabajo, vamos a ir por la segunda acepción.- 

Podemos decir entonces que un escenario es uno de los muchos futuros posibles.- 

La metodología aplicada para el sistema de planeamiento por escenarios comprende las siguientes fases básicas, a saber: 1) Estado del arte 2) Variables estratégicas 3) Escenarios De esta manera estado de arte exploran el pasado, presente y futuro; variables estratégicas identifican las zonas de mayor impacto y escenarios configuran el espectro de posibilidades a futuro.- Si hablamos de “escenarios” la herramienta a utilizarse por excelencia es la “prospectiva”. Esta permite visualizar –o intenta hacerlo- el futuro y los varios escenarios posibles a través de “escenas”, que son estatus actuales determinados en base los métodos que ya explicamos supra.- 

Desde el planeamiento puro, hay infinitos tipos de escenarios: el pesimista, el tendencial, el optimista y el apuesta (o real).- El que debe primar a la hora de tomar en cuenta el presente estudio es el “escenario apuesta”, que es aquel en el que nuestras posibilidades (presupuestarias, logísticas, de personal, de planeamiento y de efecto) nos provean.- 

Puede llamárselo también “escenario deseable” y estará determinado por la directiva del ápice estratégico. Siguiendo a Maslow será un escenario ideal donde la ausencia de riesgo elimine la sensación de intranquilidad.- 

Resumiendo, no es conveniente operacionalizar la construcción de un escenario o realizar una planificación estratégica y luego idear el escenario. Debe el escenario ser creado por nuestra planificación o planeamiento.- 

De ahí la importancia de independizar el método de planeamiento para la función principal del IM respecto del método de planeamiento para las capacidades duales siempre en el delicado encorsetamiento legal de no generar doctrina especifica. Para llevar tranquilidad sobre este tema, la prohibición legal de generar esta doctrina está referida a la conjura de amenazas no tradicionales.- Volviendo al tema, cabe afirmar que Eduardo Marques (“Termodinámica de los sistemas organizativos y procesos económicos”, Trabajos… Francia 1975, pag 130 y sgtes) sugiere que estudiar el futuro significa simular situaciones hipotéticas sobre el comportamiento de las variables y sus interrelaciones.- Es que la prospectiva coloca la anticipación al servicio de la acción, facilitando la toma de decisiones en un ambiente de alta incertidumbre, reduciendo a esta última por cuanto visualiza posibles escenarios o futuros. (Godet, Michel. “La caja de herramientas de la prospectiva estratégica”; pag 114).-

También podemos afirmar que “el futuro no es previsto sino preparado” (Blondet, Maurice, citado por David Xavier Villacis Pazos en “ La planificación estratégica como herramienta de apoyo para determinar capacidades militares” en Revista Política y Estratégica Nro 124, año 2014 pag. 19. Perú).- 

Como complemento de lo antedicho, conviene referir al excelente artículo del Cnel. VGM (Re) Dn. Hector Rodolfo Flores y Dr. En Ciencia Politica, en “Revista peruana de Ciencia Política, Vl 1, 2012, pag 9” “La sistemática del planeamiento estratégico militar sin hipótesis de conflicto y el control civil objetivo de las FFAA: caso Argentino”.- 

Volviendo al cauce del tema, urge puntualizar que para el diseño de escenarios debe emplearse la “matriz morfológica” que es un método de operacionalizacion de estados para cada variable estratégica. El input es la variable referida, el conocimiento de los expertos (inteligencia) y la proyección futura (prospectiva). Se trata de la “caja de Zwicky” (por Fritz Zwicky, científico del Caltech), que consiste en un método matemático que estructura e investiga las relaciones sistémicas complejas no cuantificables y multidimensionales. En otras palabras relaciona el estado del arte con las variables (todas cuales fueran) y genera un “escenario deseable”.-

Cisnes negros, blancos o no cisnes 

“Mientras los seres humanos se preparan para pelear la última guerra pasada, la naturaleza enfrenta y pelea la próxima” (Nassim Taleb “Antifragilidad: Cosas que gana del desorden”, New York, Random House, 2012).

Si bien no puede hablarse estrictamente en nuestro tiempo de un “cisne negro” cuando hablamos de catástrofes “naturales”, sin dudas podemos hacerlo en relación a estos fenómenos cuando son antrópicos. (Nos viene a la mente Estonia y la parálisis que sufrió este estado a consecuencia de un ciberataque masivo, que llevo a la OTAN a escribir su “Manual Tallin” (en honor a la capital de Estonia). No caben dudas que la transversalidad de la ciberdelincuencia es total y que su origen es virtualmente indetectable desde el punto de vista de definir si proviene de un estado o de una organización delictiva (o de una organización delictiva contratada por un estado).- 

De hecho, el Depto. De Defensa de EEUU utilizo esta ponencia para describir como un cisne negro al 11S.- Un cisne negro es un hecho imprevisto, súbito, desencadenante de un hecho o acto dañoso, de grandes proporciones.- 

Un terremoto, una inundación, un ciberataque de amplias consecuencias o un ataque exterior, pueden considerarse cisnes negros? Podría decirse que siempre hay –desde la inteligencia y desde la prevención- una suerte de pre-visión de un hecho. Podemos resumir esto en un “sabemos que sucederá pero no sabemos cuando ni con que intensidad”.- 

Así, se ha dicho que “la inhabilidad de vislumbrar e identificar cisnes negros nos conduce e indica nuestra deficiencia en la estimación de los eventos futuros. La sobre simplificación de las opciones/alternativas y de los hechos, adicionada a la ignorancia respecto de la rareza de ciertos eventos, resulta un proceso de descarte de mucha de la información disponible, y que en contrapartida generan nuevos cisnes negros” (“Los cisnes negros y la estrategia anti frágil en el dimensionamiento de los medios en el ámbito militar” Taleb, op. Cit.).-

Consecuentemente, es necesario interpretar el pasado con un patrón de análisis diferencial que nos llevara a mitigar eventos demasiado dañinos en el pasado. El estudio de la geometría de lo irregular y lo caótico a través de la Teoría del Caos de Mandelbrot, por ejemplo, o la matemática fractal podrá ser útil para establecer –más allá del análisis propio del nivel operacional- una ayuda al táctico en la preparación de una respuesta probable a una amenaza por ahora incierta.-

Es lo que Taleb llama “lo anti frágil”, o sea elementos dentro de nuestro sistema que generen fortalezas para gestionar la complejidad de los eventos, que son estresores (o debilitadores) de nuestra eventual respuesta.- Es que la anti fragilidad es la llave que permita tomar ventaja de los cisnes negros, de la volatilidad y de la incertidumbre. La anti fragilidad es la estrategia de las estrategias.- Ello deberá tenerse en cuenta cuando el sistema llegue al periodo de la prueba o control, y se eleven los requerimientos, durante el ciclo de planeamiento respectivo, más específicamente en el PROCAMIL (ver Libro Blanco de la Defensa Nacional, pag. 131).- Anti fragilidades del Instrumento militar y las capacidades duales.- Estableciéndose en un simple eje cartesiano las fortalezas y las debilidades de nuestro sistema (anti frágiles y estresores) y mediante un simple cuadro FODA (Fortalezas, oportunidades, debilidades, amenazas) podrá determinarse prima facie un punto de partida para intentar un accionar acorde a la situación a presentarse.

Desde el punto de vista de las anti fragilidades, el uso del IM tiene las siguientes (enumeramos a modo de ejemplo, no siendo taxativa la siguiente) 

Medios preposicionados 

Alta integración y conocimiento de población y zona 

Alta capacidad logística 

Instalaciones aptas para refugiados 

Personal adecuado 

Alta capacidad sanitaria 

Alta verticalidad de cuadros 

Mientras que los estresores (obviando los del propio desastre) son 

Bajo índice presupuestario 

Obsolescencia de material 

Escasa integración con un sistema federal 

Verticalidad que impide o dificulta la integración con otros elementos del sistema 

Foto: Helicoptero Bell 412EP incoRporado como consecuencia del segundo ciclo de planeamiento y dado de alta en 2018. Foto: Hernan Longoni.-

VII.- Organigrama de esfuerzo 

Un problema complejo quizá no pueda ser atacado y mucho menos resuelto si no se lo desmenuza en partes, las que serán tan pequeñas como se lo necesite y sea resolubles.- Esto quiere decir que un organigrama no es más que una manera gráfica de exponer la solución a un problema común.- En ese sentido, el IM deberá encontrar dentro de ese organigrama general su lugar, ya que en un organigrama interno y merced a reglamentaciones ya dadas existe y esta operacionalizado.- Como se consigna en el Libro Blanco para la Defensa Nacional del 2014, en el ámbito internacional hay una tendencia hacia la organización de sistemas de gestión de riesgo de desastres como un modo de respuesta institucionalizada desde el Estado frente la ocurrencia creciente de eventos adversos, en cuyo marco los recursos militares adquieren importancia operativa y logística. En este sentido, la participación de recursos militares en tareas de protección civil solo puede existir en el contexto del desarrollo de políticas públicas de gestión de riesgos de desastre.-

Corresponde al ápice estratégico elaborar un organigrama de esfuerzo que incluya todas las fuerzas del estado que sean útiles en un escenario y ante un problema determinado, generando las condiciones para evitar solapamientos y conflictos de poder. 

No es esta la función del IM ni de su conducción, aunque la experiencia y capacidad debe ser puesta en función de generar condiciones a fin de una excelencia organizacional.-. 

De la lectura de las experiencias de Ciudad de Santa Fe, la provincia de Neuquén, el Municipio de General San Martín, Salta, San Fernando y Tigre se evidencian lecciones aprendidas muy importantes, como que la gestión del riesgo es un proceso ligado a la planificación del desarrollo sostenible, que debe basarse en un marco legal que defina responsabilidades para todos los procesos y actores y la importancia de una efectiva participación ciudadana. Todos estos elementos se relacionan con la necesidad de que exista una efectiva gobernanza, donde la participación de la sociedad civil es fundamental. Por otro lado, para una efectiva gestión del riesgo a nivel local se requiere instituciones con conocimiento, expertise en la temática y con recursos presupuestarios necesarios para una apropiada gestión del riesgo, asimismo información que oriente las acciones y la tranversalización de instrumentos como los planes de desarrollo y uso del suelo. (http://www.developmentofpeoples.org/uploads/analysis/analysisBID__2016_Una_mirada_de_la_gesti%C3%B3n_de_riesgo_de_desastres_desde_el_nivel_local_en_Argentina.pdf).- 

La provincia de Santa Fe, por ejemplo, ha tomado una serie de medidas, desde la acción pero también desde un marco normativo legal, que siendo específico, sirva para la contención y la acción, pero que dista de estar integrado a un sistema federal que genere un esfuerzo nacional a la hora de mitigar consecuencias gravosas. Por ende, debe propugnarse la profundización del Sistema Federal de Emergencias, manteniendo un comité proactivo permanente que vele por el seguimiento de fenómenos y facilite la integración de un comité de crisis reactivo en el momento necesario.- El Instrumento Militar, a través del EMCO y siguiendo su reglamentación interna, deberá generar operacionalizaciones integradoras al esfuerzo general, siguiendo la concepción trinitaria que nuestra Ley de Defensa contiene, ya desde su artículo 2.- 

PERO SOBRE TODO CORRESPONDE APLICAR A NUESTRO SISTEMA DE DEFENSA UN ACOMPAÑAMIENTO PRESUPUESTARIO ACORDE CON LAS NECESIDADES DEL OCTAVO PAIS EN EXTENSION DEL MUNDO.-